上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难

　　是什么让“小”村官频成“大贪”

　　“十·一”期间，北京一村委会副主任在国家会议中心办婚宴，3天摆酒250桌，总花费约160万元。这则消息，让村官腐败问题再次走入聚光灯下。

　　尽管纪委初步调查显示，暂未发现该村官动用公款办婚宴的证据。但这俨然如一记重磅炸弹，“炸”开了公众对近年频现的村官型“土豪”的种种记忆：

　　从2009年，在国家级森林公园花费千万为其家眷修坟墓及建祠堂的山东村官李德海，到2011年全国“村长”论坛上，随处可见的豪车座驾;从今年2月，被举报坐拥20亿身家的深圳村官周伟思，到最近刚刚宣判的海口5名村官，伙同他人侵吞近1300万元征地款……

　　村官不是“官”，但贪腐起来，却比真正意义上的公务员“胃口更大”。以致中央党校教授林喆慨叹：“腐败‘落势化’，村官腐败问题已是老生常谈。”

　　是什么制度让“小”村官频成“大贪”?

　　资源性腐败成村官敛财大宗

　　什么是“村官”?

　　“村官并不是我们所说的官员或公务员，主要指两个组织的成员及负责人——即村党支部和村委会(又称“两委”——记者注)。少数情况下，也包括村会计。”中国社会科学院法学研究所副研究员支振锋告诉中国青年报记者。

　　从《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》看，村委会主任是村民自治组织的管理者，村支书则是各级党组织联系9亿农民的“神经末梢”。他们大多没有公务员编制，“有公事是干部，没公事是农民”。

　　俗话说“上面千条线，下面一根针”，“针”就是活跃在9亿农民中的村官。在一些纪检干部眼中，他们“是官非官，是民非民，两头不靠”，但权力的“含金量”却非常高：管理村务资金、发放土地征收补偿款、申领惠农补贴……

　　这些，都可能是村官腐败的“切入口”。

　　2012年9月，陕西省吴堡县一位检察官撰文称，从近年查处的村官腐败案件看，腐败的主体80%以上为村支书或村委会主任，贪污、挪用公款居多，公款来源“几乎遍布‘两委’职权所涉及的各个方面”。

　　村官腐败，在不同地区形态各异。有媒体梳理发现：在经济较发达地区和一些“城中村”、“城郊村”，村官犯罪主要集中在拆迁、征地和项目建设中;而在偏远和经济欠发达的农村，则主要集中在截留惠农补贴、五保金、低保金等项目上。

　　“废除农业税之前，是从农民家里收钱，农民对村务比较关心;现在农业税废除了，各类种粮补贴的力度又在加大，当上级往下拨款时，很多名目农民都不知道。”华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇向中国青年报分析其中一种村官贪腐形态，“现在，很多农民外出打工，有的村官就盯上了这些人的应得款‘漏洞’，通过造假名单、做假账等方法，套骗国家补贴款，虚报、冒领比较严重。”

　　另一种形态，更容易成就“身家千万”的村官。

　　“那就是资源性腐败——从村集体的土地、矿产和林业等资源中牟利。”支振锋说，“而且，越是涉案金额大的村官腐败，越是和资源关系密切。”

　　河南省金水区人民检察院曾发布数据称，在1994年至2002年，其查处的村官职务犯罪案件中，发生在土地转让、资金管理环节的案件约占92%。今年上半年，南京市人民检察院也发布调研结果称，在2009～2012年查办的44件村官职务犯罪案件中，逾七成涉及征地拆迁领域，与开发商“互利互惠”，结成各种形式的利益联盟，损害集体利益“肥”了个人，成为50名涉案村官的主要犯罪手段。

　　浙江永嘉县新桥村委会原主任余乾寿，在拆迁和安置房项目中，贪贿3000余万元;深圳龙岗区村官周伟思，在旧城改造项目中曾涉嫌收受一房地产公司逾千万元“好处费”……盘点近年一些知名的“小村官大贪”案件，很容易发现土地等资源的影子。

　　中国社科院农村发展研究所研究室主任党国英分析，随着中国城市化进程加快，土地、矿产等资源市场价值激增，村官权力的“含金量”也急剧膨胀。“一些征地项目对农民来说并不公平，乡镇政府需要村官的配合，起到‘中间人’的调节作用。农民和政府、开发商不直接面对面，村官‘垄断’信息资源，可以从中找到有利可图之处。”南开大学政治学系主任、农村政治学专家程同顺告诉中国青年报记者。

　　对村官的“监督之眼”去了哪儿

　　频发的村官腐败催生一个疑问：“监督之眼”去了哪儿?

　　我国《村民委员会组织法》规定，村委会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作，接受村民监督。其他村民自治法规规定，在村官日常权力运行中，民政部门管选举、农委管集体资产和离任审计、违法违纪归纪检监察、土地征用由国土部门管……可谓方方面面都有监督者。

　　“但是，看上去有不少部门管理，其实是‘多家管理谁都没有管理’。”有学者将对村官的监管概括为“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难。”

　　来自村民的自下而上监督，首先“阻力重重”。

　　“法律规定，村里的最高权力机构是村民会议，村委会只是常设执行机构。但现在，‘村民自治’往往变成‘村委会自治’。”支振锋说。有学者撰文指出，在《村民委员会组织法》的设计中，村委会“一支独大”，权力机构不常设，监督村委会还要靠被监督人“召集”，以致有学者慨叹：如果说选举、决策、管理和监督是“四驾马车”，“绝大多数的村民自治，目前只完成了选举环节，其他三个环节成了‘摆设’。”

　　“农村‘熟人社会’的特点，加剧了这种监督困境。”程同顺补充说。

　　比如，《村民委员会组织法》规定，要罢免村委会主任，须有本村1/5以上有选举权的村民或者1/3以上的村民代表联名提出，并有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。“这种监督方式，条件苛严，农民又往往担心打击报复或不愿得罪人，而不愿、不敢监督。”

　　来自同级的监督，同样显得“疲软无力”。

　　“现在的村官腐败，往往是‘窝案’。”支振锋表示，“一出事，村支书、村委会主任、副主任、会计等一起抓，有的岗位干脆是一个人兼任。”

　　记者梳理发现，在一些农村，拉动基层发展有“三驾马车”之说——党组织(党支部)、自治组织(村委会)和集体经济组织(经联社)，但“三驾马车”多由一套人马运作：有的村官身兼数职，可谓集党务、管理权和财权于一身;有的村官，把会计等职位弄成自家亲戚担任，导致“打白条”、“自批自支”现象泛滥。

　　来自上级的监督，成效如何?

　　有学者用“状态尴尬”形容。对村委会干部，中山大学政务学院副院长岳经纶教授曾向媒体分析，村委会是自治组织，乡镇和街道并不是一般意义上的“上级”，更多时候，乡镇和街道还需要村居协助进行社会管理。

　　“目前，乡镇对村组织只能进行诸如税费收取、换届选举、计划生育等事务性工作的指导，而难以在集体资产处置等方面进行具体监督。”徐勇表示，“有时，乡镇干部和村干部之间还可能存在‘相互勾连’问题。”

　　对村党支书的监督，程同顺告诉记者，来自纪委的“党内监督”也常面临“难以落实”的困局。“由于村官级别有限，级别高的纪检部门对村官腐败问题，有精力查处的少;而县级、乡镇级纪检部门，与村官基本上互相认识，属于‘利益共同体’，一般不愿受理这样的举报。”

　　于是，老百姓很容易看到，很多村官“上台容易下台难”。一些人不惜贿选收买人心，一旦赢得选举，就万事大吉，忙于大肆贪腐以“收回成本”。有的村官任职几十年，腐败连连，却很少遭到罢免。

　　“政经分离”或是釜底抽薪之策

　　对怎么给村官套上“紧箍咒”，各地一直在摸索。

　　落实《村委会组织法》中规定的村务公开制度，是较为传统的一个。有媒体总结，无论土地征用还是惠农款发放，村官在“二传手”角色下，难免“暗箱操作”。村民无从知道土地征用数量和补偿款数额，大宗腐败便由此滋生。

　　根据《村委会组织法》，这类涉及村民重大利益事项的公开原则，是“随时”。但该法对村官“不公开”或“公开不实”的应对，却规定得疲软乏力。在一些农村，村务公开走形式、黑板报上的“糊涂账”等现象，令村务公开制度频遇尴尬。

　　“城市化让农村管理变得更加复杂，《村委会组织法》需要调整，要对村民自治中涉及的所有权利和利益进行全面界定。”深圳大学行政管理学教授马敬仁告诉中国青年报记者。

　　马敬仁还提示，“审计进村”，也能在一定程度上避免村官联手制造财务“黑洞”。

　　“现在，村集体往来账目等经济问题比较多，像村官‘白条’、‘内部私分’等贪腐现象，大多与此有关。”长期以来，审计机关无法对村级组织进行审计，对村官的审计监督基本处于“盲区”。马敬仁表示，现在，按照新修订的《审计法》，可以将村集体作为集体经济单位，纳入审计范围内。

　　记者查询发现，2007年后，“审计进村”已经在黑龙江、江苏、山东、广东等省市的农村开始了探索。“对村官监管，还有一些乡镇建立了纪检、审计、监察‘三合一’的长效制度，审计部门负责财务，监察部门考核绩效，纪委负责廉政建设。”马敬仁说，“这样做，对村官监督更有效率，也能‘防微杜渐’。”

　　来自村民的监督智慧，更加不可忽视。

　　2008年，四川马岩村曾创造了“五瓣梅花章”来先行审计村财务，赢得舆论关注：五位村民监督员各持公章的一瓣，村里的每一项支出，须由五人一致同意才能报销。“为了解决村民‘想监督又不知如何监督’的困局，近年，村务监事会也是一个创举。”中国农村问题研究中心常务副主任项继权教授告诉中国青年报记者。

　　记者了解到，2007年，村务监事会在广东省梅州市蕉岭县芳心村率先试点。在县、镇的支持和组织下，村民选举老干部、老模范和老党员等委员，组成独立于“两委”之外的村务监事会。监事会成员提前把村里的一切大事告诉村民，在广泛收集村民意见的基础上，对村委的决策和财政进行监督和公示。

　　这些举措能釜底抽薪吗?项继权认为，最可能釜底抽薪的，还是“推行‘村社分开’”，即削弱村官与土地等资源的天然联系。

　　“村委会本身是政治自治组织，现在村官腐败多发，是因为在农村基层权力中，政经不分、村社不分。”项继权表示，目前，本应属于集体的土地等资源，却由村委会来代行各种权利，“村官在经济方面的权力太大、管得太多、手伸得太长，让腐败滋生不止。”

　　记者查询发现，在一些经济较发达地区，已开始探索这种“分离”。

　　比如在广东南海，正探索将村委会的自治职能——包括社会服务职能，与对集体经济的管理职能分开。村居委会成员不得兼任村集体经济的负责人，传统意义上的“村官”只专注于基层自治和公共服务，村居集体经济则引入“职业经理人”管理。

　　“把集体经营性资产的管理独立出来，交给类似‘股份社’这类经济组织。村干部权力的‘含金量’就变小了，监督成本就会大大下降。”党国英说。记者 王梦婕 实习生 杨雪